Polityki Unii Europejskiej: Polityki sektorów infrastrukturalnych. Aspekty prawne, tom XXVIII, wydanie 1

Redakcja naukowa: Agata Jurkowska-Gomułka, Tadeusz Skoczny

Autorzy: Tadeusz Skoczny, Agata Jurkowska-Gomułka, Filip Elżanowski, Roman Illinicz, Małgorzata Nesterowicz, Maciej Bernatt, Ewelina Sage, Iwona Zużewicz-Wiewiórowska, Stanisław Piątek, Michał Będkowski-Kozioł

Z ustrojowego punktu widzenia najważniejsze i najistotniejsze jest z pewnością ustanowienie jednolitej Unii Europejskiej (Unii), której państwa członkowskie przyznają kompetencje do osiągania ich wspólnych celów (art. 1 akapit pierwszy TUE) – zastępującej Wspólnotę Europejską, w tym na zasadzie następstwa prawnego (art. 1 akapit trzeci TUE), i nadanie jej – jako organizacji międzynarodowej – podmiotowości (osobowości) prawnej (art. 47 TUE). Konsekwencje tego faktu – jednoznacznego przesądzenia charakteru prawnego Unii Europejskiej – będą z pewnością odczuwane przez lata nie tylko w warstwie stanowienia i stosowania prawa, lecz choćby także w sferze języka (konieczność zaprzestania posługiwania się pojęciami „Wspólnota” i „wspólnotowy”).

Z dniem 1 grudnia 2009 r. podstawę prawną nowej (jednolitej) Unii Europejskiej będą stanowić dwa traktaty, mające taką samą moc prawną, określane mianem „Traktatów” (art. 1 TUE i art. 1 TFUE), z których pierwszy określa przede wszystkim ustrój Unii Europejskiej, w tym jej cele i najważniejsze zadania (art. 2 TUE) oraz granice kompetencji, w tym prymat kompetencji państw członkowskich (art. 4 ust. 1 TUE) i zasadę przyznania (art. 5 ust. 1 TUE), drugi zaś reguluje dziedziny i zasady funkcjonowania Unii. Jest zrozumiałe, że w TFUE nie znalazł się już odpowiednik art. 2 TWE, który określał misję (cele) Wspólnoty.

Największe i najważniejsze w kontekście każdej dziedziny prawa UE, w tym także europejskiego prawa gospodarczego, są zmiany dokonane w nowej Części Pierwszej TFUE „Zasady”, podzielonej na dwa tytuły – Tytuł I: „Kategorie i dziedziny kompetencji Unii” oraz Tytuł II: „Postanowienia ogólne”. Przepisy Tytułu I TFUE stwarzają przede wszystkim normatywne podstawy kategoryzacji kompetencji Unii Europejskiej – w zakresie „stanowienia prawa i podejmowania aktów prawnych wiążących” – na kompetencje wyłączne (art. 2 ust. 1 i art. 3 TFUE), dzielone (art. 2 ust. 2 i art. 4 TFUE) oraz wspierające, koordynujące i uzupełniające (art. 2 ust. 5 TFUE), przy czym „zakres i warunki wykonywania kompetencji Unii określają postanowienia Traktatów odnoszące się do każdej dziedziny” (art. 2 ust. 6 TFUE). Do wyłącznych kompetencji Unii należy m.in. „ustanawianie reguł konkurencji niezbędnych do funkcjonowania rynku wewnętrznego” (art. 3 TFUE).

W kontekście przedmiotu prezentowanej książki szczególnie istotne jest jednoznaczne przesądzenie przez TFUE zakresu kompetencji dzielonych przez Unię z państwami członkowskimi. Z jednej strony Traktat stwierdza wprost, że kompetencje dzielone nie dotyczą dziedzin, w których Unia ma kompetencje wyłączne lub wspierające, koordynujące i uzupełniające (art. 4 ust. 1 w zw. z art. 3 i art. 6). Jednocześnie wymienia enumeratywnie dziedziny kompetencji dzielonych między Unię a państwa członkowskie. Zalicza do nich m.in. „rynek wewnętrzny” [art. 4 ust. 2 lit. a) TFUE] oraz „transport”, „sieci transeuropejskie” i „energetykę” [art. 4 ust. 2 lit. g), h) oraz i) TFUE].

Do żadnej z tych kategorii kompetencji Unii nie została natomiast zaliczona dotychczasowa „działalność Wspólnoty” obejmująca stworzenie „systemu zapewniającego niezakłóconą konkurencję na rynku wewnętrznym” [art. 3 ust. 1 lit. g) TWE]. W TFUE nie znalazł się bowiem odpowiednik art. 3 TWE, który zawierał długą listę jej zadań o charakterze horyzontalnym i sektorowym. Trudno nie uznać, że w ten sposób państwa członkowskie UE zgodziły się (na wniosek Francji) na zmniejszenie znaczenia tego wymiaru aksjologicznego europejskiej integracji gospodarczej.

Wniosek ten został w pewnym zakresie osłabiony przez dołączenie do obydwu Traktatów Protokołu w sprawie rynku wewnętrznego i konkurencji, zgodnie z którym państwa członkowskie uznały, że „rynek wewnętrzny zdefiniowany w art. 3 TUE obejmuje system zapewniający niezakłóconą konkurencję” i uzgodniły, że „w tym celu Unia podejmuje w razie konieczności środki na mocy postanowień Traktatów, w tym art. 352 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej”. Trzeba mieć nadzieję, że także w „nowej” UE skuteczna konkurencja (ang. effective competition) będzie stanowić ważny filar rynku wewnętrznego.

Jest to szczególnie istotne w kontekście kolejnego wzmocnienia rangi i roli usług w ogólnym interesie gospodarczym (ang. services of general economic interest), zaliczanych już dotychczas do tzw. wspólnych wartości (ang. common values) Unii Europejskiej. Nowy art. 14 TFUE uzupełnia bowiem dotychczasowy art. 16 TWE o zastrzeżenie, że Unia i państwa członkowskie „zapewniają, aby te usługi funkcjonowały na podstawie zasad i na warunkach, w szczególności gospodarczych i finansowych, które pozwolą im wypełniać ich zadania”. Ponadto w art. 14 TFUE znalazł się nowy przepis, zgodnie z którym Parlament Europejski i Rada, stanowiąc w drodze rozporządzeń zgodnie ze zwykłą procedurą prawodawczą, ustanawiają te zasady i warunki, bez uszczerbku dla kompetencji państw członkowskich do świadczenia, zlecania i finansowania takich usług (art. 14 TFUE in fine).

Co więcej, aby podkreślić wagę usług świadczonych w interesie ogólnym, państwa członkowskie dołączyły do TUE i TFUE Protokół w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym, w którym wyjaśniły, że „wspólne wartości Unii w odniesieniu do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym w rozumieniu art. 14 TFUE obejmują w szczególności: zasadniczą rolę i szeroki zakres uprawnień dyskrecjonalnych organów krajowych, regionalnych i lokalnych w zakresie świadczenia, zlecania i organizowania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym w sposób możliwie najbardziej odpowiadający potrzebom odbiorców, różnorodność usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym oraz różnice w potrzebach i preferencjach odbiorców mogące wynikać z odmiennej sytuacji geograficznej, społecznej lub kulturowej, wysoki poziom jakości, bezpieczeństwa i przystępności cenowej, równe traktowanie oraz propagowanie powszechnego dostępu i praw odbiorców.

Protokół podkreśla również, że postanowienia Traktatów nie naruszają kompetencji państw członkowskich w zakresie świadczenia, zlecania i organizowania usług niemających charakteru gospodarczego świadczonych w interesie ogólnym.

Należy podkreślić, że spośród postanowień ogólnych zawartych w Tytule II Części Pierwszej TFUE istotną rolę pełni przepis art. 7, stanowiący, że „Unia zapewnia spójność swoich poszczególnych polityk i działań, uwzględniając wszystkie swoje cele i zgodnie z zasadą przyznania kompetencji”. Traktat przypisuje szczególne znaczenie m.in. wspieraniu równości płci (art. 8 TFUE), zapewnieniu wysokiego poziomu zatrudnienia, ochrony socjalnej i edukacji (art. 9), zwalczaniu wszelkiej dyskryminacji (art. 10), ochronie środowiska (art. 11) czy ochronie konsumentów (art. 12).

Na tle tych ogólnych, traktatowych zmian podstaw funkcjonowania Unii w sferze europejskiej integracji gospodarczej zmiany dotyczące sektorowych polityk infrastrukturalnych nie są szczególnie duże. Odnotowania wymagają tylko zmiany w postawach prawnych Wspólnej Polityki Transportowej oraz polityki energetycznej.

W obszarze Wspólnej Polityki Transportowej (WPT) w dotychczasowym art. 70 TWE skreślone zostało zastrzeżenie, że cele Traktatu są realizowane przez państwa członkowskie (art. 90 TFUE). Jest to, jak można sądzić, bezpośrednią konsekwencją jednoznacznego zaliczenia „transportu” do dziedzin kategorii kompetencji dzielonych. Do art. 91 TFUE (dawny art. 71 TWE), określającego kompetencje Unii Europejskiej w dziedzinie WPT, dodany został akapit, w myśl którego Parlament Europejski i Rada, przyjmując środki w wykonaniu tych kompetencji, mają uwzględniać „przypadki, w których zastosowanie tych środków może poważnie wpływać na jakość życia i poziom zatrudnienia w pewnych regionach, jak również na funkcjonowanie infrastruktury transportowej” (art. 90 ust. 2 TFUE).

Ponadto art. 98 TFUE (dawny art. 78 TWE), ustanawiający zasadę preferencji dla środków podjętych przez Republikę Federalną Niemiec, które mogą być niezgodne z przepisami TFUE, ale są niezbędne „w celu skompensowania niekorzystnych skutków gospodarczych spowodowanych podziałem Niemiec”, został uzupełniony o przepis przewidujący możliwość wydania przez Radę, na wniosek Komisji, decyzji uchylającej ten przepis po upływie pięciu lat od wejścia w życie Traktatu z Lizbony. Warto też podkreślić, że Parlament Europejski został szeroko włączony do współstanowienia przepisów z zakresu WPT na podstawie przywołanego art. 91 ust. 1 TFUE (dawny art. 71 ust. 1 TWE), a także art. 95 ust. 2 i 3 TFUE (dawny art. 75 ust. 2 i 3 TWE) – w zakresie wdrażania przepisów o niedyskryminacji w WPT – oraz art. 100 ust. 2 TFUE (dawny art. 80 ust. 2 TWE) – w zakresie rozciągnięcia stosowania traktatowych przepisów o WPT wobec transportu morskiego i lotniczego.

Całkowitym novum jest pojawienie się w TFUE tytułu poświęconego energetyce (Tytuł XXI), w obrębie którego ustanowiony został art. 94 wskazujący założenia polityki energetycznej UE. Polityka ta ma być prowadzona w ramach rynku wewnętrznego, „w duchu solidarności między Państwami Członkowskimi” oraz z uwzględnieniem „potrzeby zachowania i poprawy środowiska naturalnego”. Wśród celów polityki energetycznej UE art. 194 TFUE wymienia:

• zapewnienie funkcjonowania rynku energii,
• zapewnienie bezpieczeństwa dostaw energii w Unii,
• wspieranie efektywności energetycznej i oszczędności energii, jak również rozwoju nowych i odnawialnych form energii i,
• wspieranie wzajemnych połączeń między sieciami energii.

Środki niezbędne do osiągnięcia tych celów mogą być przyjmowane przez Radę i Parlament w zwykłej procedurze prawodawczej (art. 94 ust. 2 akapit pierwszy TFUE). Jedynie o środkach o charakterze głównie fiskalnym decydować będzie jednomyślnie Rada po konsultacji z Parlamentem (art. 194 ust. 3 TFUE). Państwa członkowskie zachowały natomiast prawo „do określania warunków wykorzystania jego zasobów energetycznych, wyboru między różnymi źródłami energii i ogólnej struktury jego zaopatrzenia w energię” (art. 194 ust. 2 akapit drugi TFUE).

Ponadto, w obszarze przepisów o polityce gospodarczej [art. 122 TFUE (dawny art. 100 TWE)] wprowadzony został (na wniosek Polski) przepis, który akcentuje po raz pierwszy (potem powtarza to w przywoływanym art. 194 TFUE) – solidarność energetyczną UE, zgodnie z którym „Rada, na wniosek Komisji, może postanowić, w duchu solidarności między Państwami Członkowskimi, o środkach stosownych do sytuacji gospodarczej, w szczególności w przypadku wystąpienia poważnych trudności w zaopatrzeniu w niektóre produkty, zwłaszcza w obszarze energii” (art. 122 ust. 1 TFUE).

Tam, gdzie zmiany w TWE dokonane przez TFUE, a dotyczące konkretnych polityk infrastrukturalnych, mają charakter drobny (szczegółowy), zostało to uwzględnione w tekście odpowiedniego rozdziału. Odnosi się to w szczególności do zmian numeracji artykułów dotychczasowego TWE w nowym TFUE. Dla ułatwienia korzystania z podręcznika została do niego załączona źródłowa „Tablica ekwiwalencyjna” (umieszczona w Traktacie z Lizbony).

Zmiany te zostały dokonane już na etapie prac redakcyjnych. Wierzymy wszakże, że są kompletne. Na tym etapie został także raz jeszcze uaktualniony stan prawodawstwa wtórnego. Z zastrzeżeniem aktów prawa wtórnego, które mogą zostać wydane w drugiej połowie listopada 2009 r., można przyjąć, że podręcznik uwzględnia stan prawny na dzień wejścia w życie Traktatu z ­Lizbony.